Hinweis: eine um Nachweise erweiterte Fassung des Beitrages erscheint in Heft 9/2018 des Informationsbriefs Ausländerrecht.

Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz steht nicht im „rechtsfreien Raum“.

Unionsrecht (I.1) und Verfassungsrecht (I.2.1) setzen den Rahmen für die einfach- rechtliche Ausgestaltung des Rechtsschutzes im Asylrecht (I.2.2), der angesichts der hohen Verfahrenszahlen eine Herausforderung für die Verwaltungsgerichtsbarkeit insgesamt bildet (I.3).

Einer kurzen Bestandsaufnahme zu diesen Fragen (I.) folgt die Erörterung denkbarer Möglichkeiten zur weiteren Verschärfung des Asylprozessrechts (II.).

Plädiert wird aber – im Gegenteil – für eine Wiederannäherung des Asylprozessrechts an das allgemeine Prozessrecht, um kontraproduktiven Effekten einer zu starken Be- schränkung insbesondere von Rechtsmitteln zu begegnen (III.).

Der Bedeutung von fallübergreifenden Tatsachenfragen im Asylrecht sollte allerdings durch eine begrenzte Tatsachenkompetenz des Bundesverwaltungsgerichts Rech- nung getragen werden (IV.).

Eine klare Antwort auf die Leitfrage der Tagung, inwieweit Schutzsuchende (in Deutschland) die Möglichkeit haben, ihre Rechte effektiv wahrzunehmen, werde ich auch in der Schlussbemerkung (V.) schuldig bleiben.

I. Zur Problemlage

1. Der unionsrechtliche Rechtsrahmen

Art. 46 RL 2013/32/EU gebietet den Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass Antragsteller bei ablehnenden Bescheiden das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf vor einem Gericht haben. Dieser unionsrechtliche Rechtsrahmen wird durch bundesrepublikanisches Asyl(prozess)recht (insgesamt) gewahrt. Selbst die in bestimmten Fällen geltende Wochenfrist für einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz und die entsprechende Klage (§ 74 Abs. 1 AsylG) unterschreitet nicht das unionsrechtlich Gebotene. Systematische Hindernisse bei der Inanspruchnahme unentgeltlicher Rechtsberatung und -vertretung bestehen nicht. Auf der Normebene bestehen keine willkürlichen Einschränkungen oder Behinderun- gen der effektiven Wahrnehmung der Rechte eines Antragstellers.

Tatsächlich ist die Rechtsberatungswelt auch im Asylprozess nicht „in Ordnung“. Der Zugang zu Rechtsanwälten, die zur Vertretung bereit sind, hängt nicht zuletzt von Ort und Art der Unterbringung ab. Ein lösungsbedürftiges, aber auch -fähiges Problem der „besonderen Aufnahmeeinrichtungen“ (§ 5 Abs. 5 AsylG) sowie der künftigen AnkER-Zentren ist, dass faktisch der Zugang zu qualifizierter Rechtsberatung er- schwert werden kann. Ohnehin ist die Zahl im Migrationsrecht kundiger Rechtsanwäl- te nicht mit dem Bedarf mitgewachsen.

Zugang zu(m) Recht setzt Wissen, Handlungskompetenz und tatsächliche Erreich- barkeit qualifizierten Rechtsrates voraus. Gerade bei Geflüchteten können das erforderliche Wissen und entsprechende Handlungskompetenzen nicht generell voraus- gesetzt werden, sodass es zumindest entsprechender „Informationsmittler“ bedarf. Die Gewährung von Beratungs- oder Prozesskostenhilfe ist immer wieder – in nicht klar quantifizierbarem Umfang – übermäßig restriktiv. Der rechtsstaatsaverse Vorwurf einer „Anti-Abschiebe-Industrie“ leistet dem zusätzlich Vorschub. Die Inanspruchnahme von Recht(en) kann Recht selbst aber nur begrenzt beeinflussen.

 

2. Der nationale Rechtsrahmen

2.1 Verfassungsrecht

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert einen Rechtsweg bei Rechtsverletzungen durch die öf- fentliche Gewalt. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantiert Art. 19 Abs. 4 GG einen auch in der Sache effektiven Rechtsschutz. Vom Gebot effektiven Rechtsschutzes nicht umfasst ist ein Instanzenzug. Der Ge- setzgeber ist in der Ausgestaltung des Rechtsmittelrechts weitestgehend frei von verfassungsrechtlichen Vorgaben. Zwischen unbeschränkter Öffnung und vollständigem Ausschluss stehen ihm alle Möglichkeiten offen.

Nach nationalem Verfassungsrecht besteht grundsätzlich ein Anspruch auf vollstän- dige – auch die Beurteilungsgrundlagen umfassende – Nachprüfung der angefochte- nen Maßnahme in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht; eine Bindung an die von der Exekutive getroffenen Feststellungen und Wertungen ist ausgeschlossen.

Eine Besonderheit des deutschen Verwaltungsprozesses ist die Möglichkeit der Ver- pflichtungsklage, wenn es um die Vornahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes geht. Der bundesrepublikanische Verwaltungsrichter ist aktiver in die Aufbereitung des entscheidungserheblichen Tatsachenstoffes und die Ermittlung der Rechtslage einbezogen als die auf Kassationsentscheidungen beschränkten RichterInnen vieler anderer EU-Staaten, in denen oft auch kein Amtsermittlungsgrundsatz besteht. Hie- rauf wird zurückzukommen sein.

 

2.2 AsylG

Die im Abschnitt 9 AsylG zusammengefassten Regelungen zum Gerichtsverfahren in Strei- tigkeiten nach dem Asylgesetz (§§ 74 ff. AsylG), die den Kern des „Sonderverwaltungspro- zessrechts des Asylverfahrens“ bilden, sind das Ergebnis einer langen Gesetzesentwicklung. Die Asylgesetzgebung der letzten 36 Jahren kann für das gerichtliche Asylverfahren als eine Geschichte der Beschleunigungsgesetzgebung erzählt werden, bei der der Gesetzgeber auf eine vermehrte Inanspruchnahme des Asylrechts vor Gericht mit Verfahrensmodifikationen und Abbau von Verfahrensrechten reagiert hat.

Das Bundesverfassungsgericht hat in der Folgezeit alle wesentlichen Elemente des neuen Sonderasylprozessrechtes als mit dem Grundgesetz vereinbar erkannt. Die Kernelemente des (weitgehend) obligatorischen Einzelrichters und der lediglich eingeschränkten Berufungsmöglichkeit sind 1996 in leicht abgemilderter Form in das allgemeine Verwaltungsprozessrecht übernommen worden.

Beanstandungen des Bundesverfassungsgerichts hat es zwar immer wieder bei der Auslegung und Anwendung der Regelungen gegeben, etwa in Bezug auf vorschnelle Abweisungen einer Asylklage als „offensichtlich unzulässig/unbegründet“ oder überspannte Anforderungen an die Berufungszulassung, die seit 1992 zu beurteilen allein den Obergerichten ob- liegt. Die Grundstruktur aber ist unangefochten. Auch insoweit scheint die Rechtswelt in Ordnung.

 

3. Verwaltungsgerichtliche Realität

3.1 Verfahrensentwicklung in der Verwaltungsgerichtsbarkeit

Verwaltungsgerichtsbarkeit ist derzeit überwiegend Asylgerichtsbarkeit. Die genaue Zahl der aktuell bei den Verwaltungsgerichten anhängigen gerichtlichen Asylverfahren liegt irgendwo zwischen 300.000 und 400.000 Verfahren. Für 2017 melden nahezu alle Verwaltungsgerich- te weiterhin hohe Eingangszahlen und ungeachtet hoher Erledigungszahlen – vor allem – einen Anstieg der anhängigen Verfahren. Die Einstellung neuer RichterInnen, die in unter- schiedlichem Umfang in den Ländern erfolgt ist, hat mit dem Verfahrensanstieg nicht Schritt gehalten. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit schiebt einen Verfahrensberg vor sich her, der sie auch ohne jeden Neueingang bei gleichbleibend hoher Erledigungszahl schon rechnerisch drei bis vier Jahre beschäftigen wird.

 

3.2 Besonderheiten des Asylverfahrens

Das gerichtliche Asylverfahren weist nicht nur im Prozessrecht Besonderheiten auf. Beson- derheiten zeigen sich auch – und gerade – in der Verfahrensrealität.

Der Asylprozess ist ein insoweit „einseitiges“ Gerichtsverfahren, als das BAMF als Vertreter der beklagten Bundesrepublik Deutschland vor den Verwaltungsgerichten in dem Herzstück jeden Gerichtsverfahrens, der mündlichen Verhandlung, derzeit faktisch nicht auftritt. Die Verfahrensmitwirkung des BAMF ist auch außerhalb der mündlichen Verhand- lung auf ein Minimum reduziert. Umfangreiche Generalprozesserklärungen erleichtern dem BAMF (und den Gerichten) den Ablauf, weil nicht gezielt verfahrensbezogen auf Anfragen des Gerichts reagiert werden muss. In vielen Gerichtsbezirken ist die verfahrensbezogene Kommunikation zwischen Ver- waltungsgerichten und BAMF schwierig bis de facto unmöglich, die vom BAMF einge- richteten „Servicecenter“ erfüllen derzeit allenfalls begrenzt ihren Zweck. Die VerwaltungsrichterInnen sind mit BAMF-Bescheiden sehr unterschiedlicher und zu oft sehr geringer Qualität konfrontiert. Die primär dem BAMF obliegende Aufgabe zur Ermittlung des Sachverhalts und insbesondere zur umfassenden Anhörung zu den Fluchtgründen ist in den letzten Jahren unter dem massiven Erledigungsdruck vernachlässigt worden. Die Bescheidgründe haben immer wieder wenig bis nichts mit den Fluchtgründen zu tun.

Das BAMF hat faktisch den großen Verfahrensberg, soweit es nicht zur Zuerkennung inter- nationalen Schutzes gekommen ist, an die Verwaltungsgerichte „durchgereicht“.

 

3.3 Zu Konsequenzen des Verfahrensanstiegs für den Verwaltungsrechtsschutz

Die Verwaltungsgerichte haben nun im Spannungsfeld von Amtsermittlungsgrundsatz, Mit- wirkungsobliegenheit und Präklusionsregelungen (zu) oft de facto die Aufgaben des BAMF zu übernehmen – nur dass das gerichtliche Asylverfahren auf eine Rechtmäßigkeitsüberprü- fung einer Behördenentscheidung, nicht auf eine Erstbescheidung anlegt ist.

Hoher Erledigungsdruck lastet auch auf den VerwaltungsrichterInnen. Belastbarkeit und Erledigungszahlen sind – zumindest informell – gerade für die jüngeren VerwaltungsrichterInnen die zentralen Beurteilungskriterien und entscheiden über Lebens- zeitsernennung und weiteren beruflichen Fortgang. Der Erledigungsdruck setzt Anreize, den Amtsermittlungsgrundsatz  zugunsten der Obliegenheit zur Beibringung verfahrenserheblicher Tatsachen zurückzudrängen, verleitet zur Suche nach der „einfachsten Erledigung“ und legt eine auch sonst auf maximale Erledigungszahlen optimierte Bearbeitungsweise nahe. Effektiver Rechtsschutz bedeutet stets zwar auch zeitnahen Rechtsschutz. Schnelligkeit darf aber Gründlichkeit und Qualität nicht verdrängen.

Der vom Gesetz gewollte, sehr hohe Anteil von Einzelrichterentscheidungen führt dazu, dass die qualitätssichernde Funktion der Spruchkörpereinbindung wegfällt. Die verwaltungsgerichtliche Kammer, die stets auch ein Ort des Wissens- und Erfahrungstransfers und der Möglichkeit zur „ungeschützten“ Kommunikation in Situationen eigener Ungewissheit oder Unsicherheit ist, erfährt so einen wesentlichen Funktionsverlust und -wandel hin zu Dezentralisierung und Individualisierung von  Erledigungsverantwortung. Die bei verantwortlicher Bearbeitung oft auch psychisch belastende Tätigkeit im Asylbereich verlangte zudem nach entlastenden Kommunikationsstrukturen, für die die Kammern nicht (mehr) das „geborene“ Angebot sind.

 

3.4 Besserer Zugang zu(m) Recht als Mehrbelastung?

Unter diesen Voraussetzungen bedeutet besserer Zugang zu(m) Recht durch qualifizierte Rechtsberatung und Verfahrensbetreuung objektiv stets auch eine Mehrbelastung. Es ist eine normativ kaum steuerbare Frage des richterlichen Selbstverständnisses („Berufsethos“), wie – jenseits der Beachtung des Prozessrechts – mit einer qualifizierten Inanspruchnahme der Verfahrensrechte, einer sachgerechten Ausschöpfung des Beweisantragsrechts und sonstiger Verfahrensrechte umzugehen ist, die den Aufwand im jeweiligen Verfahren erhöhen und damit die Erledigungszahlen „drücken“. Ein (zu) hoher Erledigungsdruck gerade auf die jüngeren VerwaltungsrichterInnen ohne kompensierende Ausgleichsmechanismen lässt hier eine „Richtersozialisation“ besorgen, welche das Selbstverständnis einer ganzen Gerichtsbarkeit oder doch einer RichterInnen“generation“ zu verändern geeignet ist.

 

II. weitere „Verschärfungen“ des Asylprozessrechts?

Der hohe Erledigungsdruck und die überschaubaren Chancen, ihm innerhalb halbwegs verträglicher Zeit und ohne bereits eingetretene Rückwirkungen auf die Laufzeiten in nicht Asylverfahrensrechtlichen Streitigkeiten vor den Verwaltungsgerichten entsprechen zu können, macht weitere Einschränkungen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes oder der gerichtlichen Bearbeitungstiefe wahrscheinlicher. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit steuert auf eine Situation zu, in der mehrjährige Verfahrenslaufzeiten in Hauptsacheverfahren nicht mehr die Ausnahme, sondern wieder die Regel sind, der verwaltungsgerichtliche Eilrechtsschutz zulasten der Hauptsacheverfahren weiter an Bedeutung gewinnt und insgesamt vermehrt nach Alternativen zur Verwaltungsgerichtsbarkeit gesucht werden wird.

 

1. Rechtsschutzverkürzung dem Grunde nach?

Bereits Unionsrecht lässt eine weitere Verkürzung des Rechtsschutzes dem Grunde nach nicht zu. Zumindest eine gerichtliche Instanz muss eröffnet werden und bleiben, auch im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes. Eine (weitere) personelle Verkürzung des (erstinstanzlichen) Rechtsschutzes ist ebenso wenig möglich.

 

2. weitere Beschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes

Nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforscht das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amts wegen und hat die Beteiligten lediglich dabei heranzuziehen. Unionsrechtlich ist er (jedenfalls) im Asylverfahren nicht zwingend. Art 46 RL 2013/32/EU lässt unionsrechtlich Spielraum für eine deutliche Erhöhung der Beibringungs- und Mitwirkungsobliegenheiten der Schutzsuchenden. Mit dem Konzept der sicheren Herkunfts- und Drittstaaten haben solche Elemente bereits Einzug auch in das gerichtliche Asylverfahren gehalten. Ein weiteres Beispiel ist in Bezug auf die Abschiebungshindernisse die „Gesundheitsvermutung“ in § 60 Abs. 7 AufenthG und die Obliegenheit zur unverzüglichen Vorlage qualifizierter ärztlicher Atteste, die mit Präklusionswirkung ausgestaltet ist. Nationales Verfassungsrecht (Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 1 GG) zieht dem nationalen Gesetzgeber für eine nennenswerte Beschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes nach derzeitigem Verständnis Grenzen. Eine (weitestgehende) Aufhebung oder Beschränkung des Amtsermittlungsgrundsatzes kann schwerlich mit Besonderheiten des Asyl(verfahrens)recht gerechtfertigt werden und müsste auch vergleichbare Konstellationen in anderen Rechtsgebieten in den Blick nehmen. Die Kollateralschäden für das deutsche Rechtssystem wären erheblich.

 

3. Beurteilungsspielräume oder Beweislastregeln?

Der gerichtliche Überprüfungsaufwand kann durch Zubilligung von Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen an die Verwaltung reduziert werden. Im Bereich der gebundenen Entscheidungen, zu denen nach bundesrepublikanischer Dogmatik auch die Entscheidung über internationalen Schutz gehört, ist die Rechtsprechung mit der Anerkennung von Beurteilungsspielräumen – aus guten rechtsstaatlichen Gründen – bislang sehr zurückhaltend. Eine soweit sachlich begrenzte Kontrolle ist mit dem Wirksamkeitsgebot des Art. 46 Abs. 3 Satz 1 RL 2013/32/EU auch schwerlich in Einklang zu bringen.

Die Kontrolldichte können aber auch Beweis- oder Entscheidungsregeln steuern, die erhöhte Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung stellen, den Prüfungsumfang beschränken oder Präklusionsregeln enthalten. Hier ziehen eher das unionsrechtliche Gebot wirksamer Kontrolle oder das Konventionsrecht Grenzen.

 

4. Kassations- statt Verpflichtungsklage?

Die Zuerkennung internationalen Schutzes ist eine tatbestandlich gebundene, gerichtlich voll überprüfbare begünstigende Entscheidung. Bei der allgemeinen Verpflichtungsklage hat das Gericht die Sache spruchreif zu machen und ggfls. die Verpflichtung der Behörde zum Erlass des begehrten Verwaltungsaktes auszusprechen (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Kombination von Amtsermittlungsgrundsatz und Pflicht zum „Durchentscheiden“ ist in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union indes eher die Ausnahme als die Regel. In den meisten Mitgliedstaaten sind die Gerichte auf eine reine Kassationsentscheidung beschränkt.

Von dem Grundsatz der Verpflichtungsklage sind unter dem Eindruck des Unionrechts in der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Abstriche gemacht worden. Der wichtigste Ausnahmebereich sind die nunmehr in § 29 Abs. 1 AsyG zusammengefassten Unzulässigkeitsentscheidungen, in denen das Bundesamt ein Schutzgesuch ohne eine Sachprüfung als unzulässig ablehnt. Auch für die Untätigkeitsklage ist die (unbedingte) Pflicht zum Durchentscheiden infrage gestellt worden. Im Rahmen einer Vorlage mit einem anderen Schwerpunkt hat das BVerwG den EuGH auch zur Klärung der Frage angerufen, in welchem Umfang Fehler im behördlichen Asylverfahren nach § 46 VwVfG nicht zur Aufhebung des ablehnenden BAMFBescheides führen (müssen).

 

III. Wiederannäherung des Asylprozesses an den allgemeinen Verwaltungsprozess?

1. Das Problem

Die erheblichen Einschränkungen insbesondere im Asylrechtsmittelrecht sind u.a. geschaffen worden, um die Rechtsmittelgerichte zu entlasten und so das Verfahren zu beschleunigen. Allzumal nach der partiellen Übernahme der Rechtsmittelbeschränkungen in das allgemeine Prozessrecht ist heute indes eine (schrittweise) Reintegration in das allgemeine Verwaltungsprozessrecht angezeigt.

Die Kombination von Rechtsmittelbeschränkungen und Einzelrichterentscheidungen führt zu einer Zersplitterung von Rechtsprechung, die über das allgemeine Problem der „konstitutionellen Uneinheitlichkeit“ von Rechtsprechung deutlich hinausgeht und die Funktion von Rechtsprechung beeinträchtigt, Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu gewährleisten. Im Flüchtlingsschutzrecht werden die gravierenden Rechtsprechungsunterschiede auch bei vergleichbaren Sachverhalten angesichts der dichten Kommunikationszusammenhänge, die sich in den und durch die Flüchtlings“communities“ und die Flüchtlingsorganisationen ergeben, schnell bekannt. Bei den Schutzsuchenden und ihren Rechtsvertretern muss sich angesichts der regionalen und teils örtlichen Rechtsprechungsunterschiede der fatale Eindruck einer „Rechtsprechungslotterie“ oder gar „willkürlichen“, jedenfalls nicht konsistenten Rechtsprechung aufdrängen, die dem Ansehen des deutschen Rechtsstaates abträglich sein muss. Die Unterschiede sind aber auch für das BAMF als zentraler, bundesweit agierender Behörde erkennbar und schließen eine Orientierung des Behördenverhaltens an „der“ Rechtsprechung „der“ Verwaltungsgerichte aus; das BAMF hat keine Chance, konsistent und kohärent sowie zugleich rechtsprechungskonform zu entscheiden.

Dies gilt allzumal bei durchaus vorkommender uneinheitlicher Rechtsprechung innerhalb eines Gerichts oder gar innerhalb einer Kammer. Letzterem sollen die Rückübertragungsmöglichkeiten bzw. -pflichten nach § 76 Abs. 3 und 4 AsylG begegnen. Im Drange der allgemeinen Überlastung finden diese Vorschriften jedoch in der erstinstanzlichen Praxis nicht die gebotene Beachtung. Das Credo, dass im Asylrecht nur die Einzelrichterentscheidung eine gute Entscheidung ist, bewirkt jedenfalls kontraproduktive Qualitätsverluste. Neben Gesetzesänderungen muss hier die Verwaltungsgerichtsbarkeit selbst die strikte Beachtung geltenden Rechts sicherstellen.

 

2. Zugang zur Berufungsinstanz

Im Vergleich zum allgemeinen Verwaltungsprozessrecht ist im gerichtlichen Asylverfahren der Zugang zur Berufungsinstanz in Hauptsacheverfahren in mehrfacher Hinsicht spürbar beschränkt. Bei einer Klagabweisung als „offensichtlich“ unzulässig/unbegründet greift ein vollständiger Rechtsmittelausschluss. Bei der Zulassungsberufung sind die Fristen für den Berufungszulassungsantrag deutlich verkürzt. Die Berufungszulassungsgründe sind auf die „klassischen“ Revisionsgründe beschränkt. Die Berufung kann nicht durch das Verwaltungsgericht selbst zugelassen werden.

In ihrem Zusammenspiel bewirkt all dies, dass die obergerichtliche Rechtsprechung ihre koordinierende und rechtsvereinheitlichende Funktion nicht hinreichend wahrnehmen kann, zumal die „Fallbreite“ der in die Berufung gelangenden Verfahren zu eng ist. Viele an sich „berufungswürdige“ Verfahren gelangen deswegen nicht in die Berufungsinstanz, weil die jeweiligen Verfahrensbevollmächtigten die spürbaren Hürden zur Begründung eines erfolgversprechenden Antrages auf Zulassung der Berufung nicht überwinden können. Damit entfällt auch die Möglichkeit, zumindest hinsichtlich allgemeiner Lagebeurteilungen der Verhältnisse in bestimmten Herkunfts- oder Rückführungsstaaten ein Mindestmaß an regionaler Vereinheitlichung hinsichtlich der zugrunde liegenden Tatsachenbasis zu erwirken.

All dies spricht für eine Wiederangleichung an das allgemeine Verwaltungsprozessrecht. Für sie sprechen sich inzwischen auch – mit im Detail unterschiedlicher Reichweite und Ausgestaltung – u.a. der Bund Deutscher Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen, die Konferenz der PräsidentInnen der OVG/VGH und des BVerwG, die Neue Richtervereinigung, der Deutsche Anwaltverein, die JustizministerInnenkonferenz und – begrenzt – der Bundesrat aus. Ob sich eine Angleichung im Verfahrensergebnis zugunsten der Schutzsuchenden oder im Ergebnis zu deren Lasten auswirken, weil auch das BAMF von den erweiterten Rechtsmittelmöglichkeiten Gebrauch machen kann, ist für die systematische Ausgestaltung des Rechtsmittelrechts unerheblich; es kann zudem nicht sicher prognostiziert werden.

Bei der Berufungszulassung wissen die Verwaltungsgerichte am besten, wo Vereinheitlichungsbedarf besteht. Dies spricht dafür, ihnen auch bei unveränderten Berufungszulassungsgründen die Zulassungskompetenz zu eröffnen. Mit der Zulassung der Sprungrevision im Juli 2017 hat der Gesetzgeber bereits zu erkennen gegeben, dass er der „Rechtsmittelweisheit“ der Verwaltungsgerichte vertraut.

Die Erweiterung der Sachgründe für Berufungszulassung entlastete die Berufungsinstanz von der mitunter nicht einfachen Prüfung, ob bei Bewertungsdivergenzen zur Verfolgungslage im Herkunftsland oder bei Dublin-Rückführungen schon „grundsätzliche Tatsachenfragen“ i.S.d. § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG oder lediglich „besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten“ gegeben sind.

Die Angleichung der Antrags- und Begründungsfristen entspricht bei fortbestehenden Vertretungszwang (§ 67 VwGO) einem Gebot prozessualer Fairness, weil auch die Zahl der sachgerechten Vertretung befähigten, auf das Migrationsrecht spezialisierten Rechtsanwälte begrenzt ist.

 

3. (punktuelle) Aufhebung des Beschwerdeausschlusses (§ 80 AsylG)?

Der (unions- und verfassungsrechtlich zulässige) vollständige Ausschluss der Beschwerde in Verfahren nach dem Asylgesetz ist für all die Verfahren, in denen der Sache nach die wesentliche Prüfung im Verfahren des Eilrechtsschutzes stattfindet (insbesondere: Dublin-Verfahren), kontraproduktiv. Die (zumindest begrenzte) Eröffnung eines Rechtsmittels kann der rechtsstaatlich gebotenen Vorhersehbarkeit und Verlässlichkeit gerichtlicher Entscheidungen dienen und eine Vereinheitlichung der Rechtsprechung bewirken. Der durch den Rechtsmittelausschluss bewirkte Beschleunigungseffekt wird durch die Rechtsprechungszersplitterung und deren Folgen bei einer verfahrensübergreifenden Betrachtung wieder aufgehoben; negative Effekte für die Selbstdarstellung des Rechtsstaates kommen hinzu.

Als Alternative zu einer vollständigen Aufhebung des Beschwerdeausschlusses kommt eine Zulassungsbeschwerde in Betracht, die von dem Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen oder für die – ergänzend oder alternativ – ein besonderes Zulassungsbeschwerdeverfahren zum Oberverwaltungsgericht eröffnet werden kann.

 

4. sonstige Vereinheitlichungsmöglichkeiten

Bei der Übertragung von Rechtsstreitigkeiten auf den Einzelrichter bestehen mit dessen Einführung auch im allgemeinen Verwaltungsprozessrecht (§ 6 VwGO) keine tragfähigen Gründe für die Beibehaltung der Sonderregelung in § 76 AsylG mehr.

Das Zurückverweisungsverbot (§ 79 Abs. 2 VwGO) ist ebenfalls kontraproduktiv. Es verpflichtet selbst in den Fällen, in denen ein Verwaltungsgericht systematisch von obergerichtlicher Rechtsprechung abweicht und ohne Einzelfallprüfung der Klage stattgibt/sie abweist, das Berufungsgericht bei wegen Divergenz zuzulassender Berufung zur Vollprüfung; das Berufungsgericht hat in diesen Fällen aber stets in voller Senatsbesetzung entscheiden, soweit nicht die Beteiligten in eine Entscheidung durch den Einzelrichter einwilligen.

 

IV. Rechtsmittelerweiterung durch Tatsachenkompetenz des Bundesverwaltungsgerichts?

1. Notwendigkeit von Leitentscheidungen

Auf eine Rechtsmittelerweiterung, die auf spezifische Probleme des gerichtlichen Asylverfahrens reagiert, zielen Vorschläge, dem Bundesverwaltungsgericht eine (begrenzte) Tatsachenkompetenz zuzuweisen.

Im gerichtlichen Asylverfahren haben fallübergreifende, allgemeine Tatsachenfragen oft eine ganz zentrale Bedeutung. Dies unterscheidet das Asylrecht von nahezu allen anderen Rechtsgebieten des Verwaltungsrechts. Derzeit entscheiden über Tatsachenfragen letztinstanzlich die 15 Oberverwaltungsgerichte/ Verwaltungsgerichtshöfe der Länder. Konsequenz ist eine Zersplitterung der Rechtsprechung, bei der gleiche Einzelschicksale je nach regionaler Gerichtszuständigkeit zu unterschiedlichen Ergebnissen führen. Dies ist in jüngerer Zeit insbesondere zum Problem bei der Bewertung der Verfolgungsmaßnahmen des syrischen Regimes gegenüber wehrpflichtigen Personen geworden und hat zu gerichtlichen Asylverfahren in zumindest fünfstelliger Zahl geführt. Weitere Beispiele betreffen die Verhältnisse in Eritrea, Somalia oder Afghanistan oder die Lebensbedingungen von Asylbewerbern oder – berechtigten z.B. in Bulgarien oder Italien.

Das Bundesverwaltungsgericht kann insoweit revisionsrechtlich nicht zu einer Recht(sprechung)svereinheitlichung beitragen. Es darf nur beurteilen, ob die Tatsachengerichte bei ihrer rechtlichen Bewertung einer zureichenden Tatsachengrundlage von einem rechtlich zutreffenden Maßstab ausgegangen sind; es darf aber nicht die Tatsachenbewertung selbst überprüfen. Diese beschränkte Prüfungskompetenz entspricht in Deutschland gefestigter Recht(sprechung)stradition.

Andere Rechtsstaaten in der EU lösen dieses Problem anders. In der Schweiz, Österreich und in den anglo-amerikanischen Ländern entscheiden ausschließlich Bundesrichter über das Ausländer- und Asylrecht und haben regelmäßig auch eine Tatsachenkompetenz, insbesondere dann, wenn sie erstinstanzliche Entscheidungskompetenzen haben. Das in der case law-Tradition stehende britische Asylverfahren sieht länderbezogene Leitentscheidungen („country guidance determinations“) vor, die in Bezug auf die Verfolgungslage in einem bestimmten Land oder nur bezogen auf eine bestimmte Gruppe mit relativer Bindungswirkung durchentscheiden. Dieser Ansatz kann nicht bruchlos in das deutsche Rechtssystem übernommen werden, zumal nach deutschem Rechtsverständnis eine formelle Bindung an Präjudizien nach angloamerikanischem Vorbild ausscheidet. Dies schließt aber eine Klärungsbefugnis des Bundesverwaltungsgerichts, dem hierfür in einem Rechtsmittelverfahren begrenzte Tatsachenkompetenzen einzuräumen wären, durch Länderleitentscheidungen nicht aus.

 

2. Grundsätzliche Bedenken gegen eine Tatsachenfeststellungskompetenz des BVerwG

Der Vorschlag ist nicht auf ungeteilte Zustimmung gestoßen und hat teils grundsätzliche Einwendungen evoziert.

Rein praktisch sei das Bundesverwaltungsgericht ungeachtet der hohen Zahl erstinstanzlicher Verfahren, in denen es auch Tatsacheninstanz ist, derzeit nach der personellen und sächlichen Ausstattung nicht (hinreichend) dafür gerüstet, die (erwartbar) hohe Nachfrage nach Länderleitentscheidungen innerhalb angemessener Zeit zu befriedigen. Empirisch ist diese Einschätzung zutreffend. Für die künftige Gestalt eines Rechtsmittels ist dies systematisch aber kein tragfähiges Element und benennt nur eine – wenngleich zentrale – Zusatzbedingung.

Hinzu kommt das Argument der fehlenden (rechtlichen) Bindungswirkung der Instanzgerichte. Es ändert aber nichts an der Erwartung, dass sich zumindest die große Mehrheit der VerwaltungsrichterInnen mit Blick auf den auch rechtlichen Eigenwert von Rechtssicherheit faktisch gebunden fühlen wird.

Eine weitere Sorge gilt der Verlängerung der Gesamtverfahrensdauer durch eine weitere Instanz. Dies ist in Bezug auf das einzelne Verfahren, das zur Länderleitentscheidung führt, evident zutreffend. Bei hinreichend zeitnahen und aktuellen Länderleitentscheidungen wird aber das Rechtsprechungssystem insgesamt signifikant entlastet.

 

3. Ausgestaltungsmöglichkeiten

Die Öffnung für Länderleitentscheidungen betritt dogmatisch Neuland. Denkbar sind unterschiedliche Ausgestaltungen, die jeweils Vor- und Nachteile haben.

Die Ausgestaltung als weiteres (beschränktes) Berufungsverfahren knüpft an divergierende Entscheidungen von Obergerichten zur allgemeinen Gefahrenlage in einem bestimmten Verfolgerstaat/Zielstaat der Abschiebung an. Hier kann ein Oberverwaltungsgericht die beschränkte Berufung zulassen. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ist in dieser Variante auf die Beurteilung der allgemeinen Gefahrenlage beschränkt; ausgeblendet bleiben alle weiteren Fragen, die sich im Einzelfall als entscheidungserheblich ergeben können.

Bei einer Ausgestaltung als erweitertes Revisionsverfahren wird die Revision (und deren Zulassung) abweichend von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auch zur Klärung von Tatsachenfragen grundsätzlicher Bedeutung geöffnet. Hier entscheidet nach der Zulassung der Revision das Bundesverwaltungsgericht ohne Begrenzung auf die zur Zulassung führende Tatsachenfrage zur allgemeinen Gefahrenlage. Die Leitfunktion bleibt implizit.

Ein Vorlageverfahren konzentriert die Befassung des Bundesverwaltungsgerichts auf die Tatsachenfrage allgemeiner Bedeutung und verpflichtet ein Obergericht zur Vorlage, wenn es insoweit von der Entscheidung eines anderen Obergerichts abweichen möchte. Die Tatsachenkompetenz des Bundesverwaltungsgerichts einschließlich der Kompetenz zur Ermittlung weiterer Tatsachen ist auf die „Grundsatzfrage“ beschränkt. Eine Nichtvorlagebeschwerde findet nicht statt.

 

4. (Verbindliche) Lageeinschätzung durch eine unabhängige wissenschaftliche Einrichtung?

Als Alternative zu einer Länderleitentscheidungskompetenz ist jüngst vorgeschlagen worden, zur Vereinheitlichung der Feststellung der Gefahrenlage in den Herkunfts-und Zielstaaten durch die Behörden und Gerichte eine unabhängige wissenschaftliche Einrichtung des Bundes zu errichten, die aktuelle Lageeinschätzungen vornimmt, an die Behörden und Gerichte grundsätzlich gebunden sein sollen. Ausgestaltung und Unabhängigkeit dieser Einrichtung sind nicht näher ausgeführt, so dass sich insoweit keine abschließende Bewertung vornehmen lässt.

Eine – auch von innen- wie außenpolitischen Zwängen – unabhängige Einrichtung bedeutete für die Gerichte sicherlich eine wertvolle Unterstützung. Wird diese Einrichtung mit entsprechenden personellen Ressourcen ausgestattet, mildert sie auch das Problem, dass namentlich bei den derzeitigen Hauptherkunftsländern die Zahl der erreichbaren Erkenntnismittel – allzumal in Zeiten des Internets – nahezu unendlich ist und diese oft auch nur in Sprachen verfügbar sind, die VerwaltungsrichterInnen (regelmäßig) nicht beherrschen. Schon die Vielzahl der nur in englischer oder französischer Sprache vorliegenden Erkenntnismittel (z.B. EASO-Länderberichte) wirft die Frage auf, ob § 184 Satz 1 GVG für das Asylverfahren angepasst werden muss, zumal auch für das Flüchtlingsrecht relevante Rechtsprechung des EGMR oftmals nicht oder nur mit erheblicher Zeitverzögerung in deutscher Sprache verfügbar ist.

Schon die Übertragung einer Kompetenz zur Zusammenstellung und Bewertung der gesammelten Erkenntnismittel wirft Fragen auf. Lagebeurteilungen sind nie vollständig „objektiv“. In sie fließen notwendig teils unausgewiesen, teils ausgewiesen rechtliche Bewertungen ein. Auch bei einer Vielzahl von Erkenntnisquellen ist die Erkenntnislage notwendig selektiv, unvollständig und gründet auf Erkenntnisquellen, die ihrerseits „interessengeleitete“ Darstellungen enthalten (können).

Eine wie auch immer geartete – strikte oder relative – Bindungswirkung der jeweiligen Lagebeurteilung, von denen Gerichte nur unter bestimmten Voraussetzungen sollen abweichen dürfen, ist jedenfalls de lege lata dem deutschen Prozessrecht fremd. Auch bei einer Qualifizierung als „antizipierte Sachverständigengutachten“ verbleibt dem Gericht die Aufgabe (und die Befugnis) zur eigenständigen Bewertung – einschließlich der Abweichungsbefugnis.

Eine Bindungswirkung steht auch in einem Spannungsverhältnis zu der von Verfassungs wegen exklusiv den Gerichten zugewiesenen Rechtsprechungsaufgabe.

 

V. Schlussbemerkung

Nach alledem nicht eindeutig beantworten lässt sich die Leitfrage der Tagung, inwieweit Schutzsuchende (in Deutschland) die Möglichkeit haben, ihre Rechte effektiv wahrzunehmen. „Inwieweit“ fragt nach einem Grad der Zielerreichung, die Frage nach der „Effektivität“ der Rechtsdurchsetzung lässt zudem keinen klaren Maßstab erkennen. Die im europäischen Vergleich – insgesamt und in Bezug auf unterschiedliche Herkunftsstaaten – durchaus unterschiedlichen (behördlichen) Schutzquoten allein sind kein aussagekräftiger Indikator für die Effektivität des Rechtsschutzes. Es fehlen schon belastbare EU-weite Vergleiche zu den Erfolgsquoten bei Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes. Ergebnisbezogene Erfolgsquoten sind – zumindest für sich allein – vor allem kein aussagekräftiger Indikator für die Qualität eines Rechtsschutzsystems und dessen Zugangsoffenheit.

Beantworten lässt sich allerdings, ob das normative Gerüst einem effektiven Rechtsschutz nachhaltig entgegensteht. Bei allen Mängeln im Detail und systematischen Verbesserungsbedarfen ist dies nicht der Fall. Das gerichtliche Asylverfahren steht aber vor Herausforderungen. Die Maßnahmen zur ihrer Bewältigung können normativ wie tatsächlich den Zugang erleichtern oder erschweren.

Eine Grunderkenntnis der rechtssoziologischen Forschung Ende der 1970er/Anfang der 1980er Jahre war, dass der Mobilisierung von Recht vielfältige (außerrechtliche) Mobilisierungsbarrieren entgegenstehen können und hier eine zentrale Funktion von Rechtsberatung und -hilfe liegt. Dies hat sich bis heute nicht grundlegend geändert. Die beim BAMF nicht erfolgreichen Schutzsuchenden wissen in aller Regel, dass sie ein Rechtsproblem haben. Ohne kompensatorische Hilfe Dritter können sie dies aber nicht optimal angehen. Refugee Law Clinics können hier eine wichtige Vermittlerrolle einnehmen.

 

Zitiervorschlag:

Berlit, Uwe: Sonderasylprozessrecht, RLCDE-Blog, 18.07.2018
http://rlc-deutschland.de/sonderasylprozessrecht/