Am Montagnachmittag, dem 16. April, wurde in öffentlicher Anhörung des Innenausschusses des Bundestages drei Stunden über das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) debattiert. Neun Sachverständige hatten dem Ausschuss ihre schriftlichen Stellungnahmen vorab übersandt und sodann in jeweils 5-minütigen Redebeiträgen ihre Kernthesen formuliert, bevor sie wiederum Fragerunden der Fraktionen zur Verfügung standen. Keine Rede, aber Diskussionsbeiträge von Dr. Reinhard Marx und ein Positionspapier einiger zivilgesellschaftlicher Organisationen wurden dem Ausschuss schriftlich von PRO ASYL übermittelt. In diesem Beitrag präsentieren wir Euch eine Zusammenfassung der in der mündlichen Anhörung geäußerten Kernthesen, um einen Teil der aktuellen Debatten im Rahmen des europäischen Flüchtlingsrechts aufzuzeigen. Das Wortprotokoll der Anhörung wird der Innenausschuss auch noch online stellen (siehe Link oben zu den schriftlichen Stellungnahmen). Die Videoaufzeichnung in voller Länge gibt es hier.

  1. Dieter Amann, Parlamentarischer Berater der AfD-Fraktion im Landtag Baden-Württemberg

Der von der AfD eingeladene Sachverständige kommt von der Partei selbst. Er vertritt die Auffassung, dass der Umstand, dass Bundeskanzlerin Angela Merkel mit der Türkei einen Deal ausgehandelt habe, Beleg dafür sei, dass die Türkei als sicherer Drittstaat angesehen werden müsse. Ferner wirft er den Anträgen der Fraktionen BÜNDNIS 90/Die GRÜNEN (BT-Drs. 19/244) und DIE LINKE (BT-Drs. 19/577), die Anlass der heutigen Anhörung sind, vor, für mehr Tote im Mittelmeer zu sorgen.

Da es an Dieter Amann keine Nachfragen gab (auch nicht von der AfD selbst), konnte er nur noch im Schlussplädoyer hinterfragen, ob eine Familienzusammenführung wirklich integrationsförderlich oder eher integrationsfeindlich sei. Amann schlägt vor, den Familiennachzug für alle Menschen von der Sicherung des Lebensunterhalts abhängig zu machen.

  1. Kerstin Becker, Abteilung Migration und Internationale Kooperation, Der Paritätische Gesamtverband, Berlin

Frau Becker moniert die fehlende Solidarität innerhalb der EU, die das Dublin-Verfahren demonstriert habe. Die Vorschläge einer Reform des GEAS von Kommission und Rat der EU sähen hier keine Änderungen vor. Lediglich ein Vorschlag des Europäischen Parlaments wolle das Kriterium der Ersteinreise für die Zuständigkeitsbestimmung abschaffen und die Bedürfnisse Asylsuchender berücksichtigen.

Frau Becker führt aus, dass mittels internationaler Kooperationen der globale Schutzraum vergrößert werden solle, aber genau das Gegenteil drohe. Die Abschottung Europas könne leider Vorbild werden für Länder wie die Türkei oder Jordanien, die bereits anerkannt Schutzbedürftige abschieben würden. Laut Becker brauchen wir: 1. Keine Vorabprüfung vor Dublin-Verfahren. Es bestünde das Risiko von Menschenrechtsverletzungen wie in den Hotspots in Griechenland und Italien. Dort gebe es keine würdigen Aufnahmebedingungen, zudem Probleme beim Zugang zum Recht. Es komme zu Trennungen von Familien und massiven Verletzungen des Kindeswohls. 2. Eine Überprüfung von sicheren Drittstaaten. Beispielhaft führt Becker die Türkei auf, wo der allgemeine Schutz sowie der Zugang zu Bildung, Arbeit und Gesundheit gefährdet seien. 3. Eine Verbindung der Rückgeführten zum Drittstaat muss Teil des Drittstaatskonzepts sein. Nur so ließen sich dauerhafte Lösungen ohne Weiterwanderung schaffen. 4. Es muss die Frage geklärt werden, inwieweit Rückführungen durchgeführt werden können, wenn ein Staat nur teilweise als sicher eingestuft wird.

  1. Professor Kay Hailbronner, Fachbereich Rechtswissenschaften, Universität Konstanz

Professor Hailbronner führt aus, dass das Refoulement-Verbot weder ein Recht auf ein Asylverfahren noch auf ein humanitäres Visum vermittele. Dabei wolle er nicht ausschließen, dass Flucht ein internationales Problem sei. Die Dublin-VO habe ihr Ziel nicht ansatzweise erreicht, irreguläre Weiterwanderung innerhalb der EU zu verhindern. 2016 habe es über 700.000 Asylanträge in Deutschland gegeben, gerade einmal 55.000 Übernahme-Ersuchen habe Deutschland gestellt. Davon wiederum seien 29.000 bewilligt worden, was wiederum nur rund 3.000 Überstellungen von Personen zur Folge gehabt habe. Der Vorschlag der Europäischen Kommission zum GEAS wolle hier beschleunigte Verfahren, die Streichung von Fristen, eine Stärkung der Familienbindung und eine faire Lastenverteilung anhand BIP und Bevölkerung erreichen. Mitgliedstaaten, die sich hinsichtlich einer Aufnahme von Geflüchteten verweigerten, sollten pro Kopf 250.000 € an die EU zahlen. Hailbronner kommentiert, der Vorschlag enthalte „einige positive Ansätze“.

Der Gegenvorschlag des Europäischen Parlaments dagegen wolle das Kriterium der Ersteinreise ersetzen durch stärkere Berücksichtigung von Familienbindungen, wobei ein weiter Familienbegriff zugrunde gelegt werde. Die Verteilung solle durch EASO (European Asylum Support Office) vorgenommen werden. Laut Hailbronner ist der Parlamentsentwurf „unrealistisch“. Irreguläre Weiterwanderung werde nicht verhindert, stattdessen würde es zu einer permanenten Umsiedelung kommen. Der Vorschlag sei zudem nachteilig für die Bundesrepublik Deutschland wegen der hier bereits lebenden Familienangehörigen. Überproportional viele Flüchtlinge seien schon aufgenommen worden, was sich dann verstärke. Der Vorschlag sei eine „Perpetuierung der bestehenden Überbelastung“.

Hailbronners Ideen beinhalten „anstelle eines Dubliner-Verschiebebahnhofs mit funktionslosen Zügen“ eine Registrierung bei Ersteinreise in die EU und feste Zuteilung eines zuständigen Staates. Der Rechtsschutz hiergegen solle beschränkt werden auf Rechtsverletzungen im Verfahren. Das entspreche so auch dem Vorschlag der Kommission. Hailbronner plädiert zudem dafür, dass Menschen aus sicheren Drittstaaten von der Verteilung ausgenommen werden und in ein beschleunigtes Verfahren kommen. Die Aufgaben würden von einer gegebenenfalls reformierten Grenzbehörde übernommen. Zuletzt fordert Hailbronner, dass sich die Sicherheitsvermutung einer Region und ihrer Erreichbarkeit erhöhen solle je nach Gefährlichkeit der in Frage stehenden Person. Ergo sollen als gefährlich eingestufte Personen leichter abgeschoben werden können. Dazu könne man sich die Rechtsprechung des Conseil d’État in Frankreich ansehen, für den dies ein bekanntes und altes Verfahren sei.

  1. Professor Marcel Kau, Lehrstuhl für öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht, Universität Konstanz

Professor Kau möchte auf den Aspekt der Einordung der angepeilten Asylverfahrensverordnung in das Asylsystem eingehen und zudem der Frage nachgehen, ob vom Bundesverfassungsgericht unternommene Interpretationen den Handlungsrahmen der Bundesregierung einschränkten.

Kau erinnert daran, dass das Europäische Asylrecht sich seit 30 Jahren in einem Harmonisierungsprozess befinde. Dieser könne in verschiedene Phasen eingeteilt werden, wobei die neue Phase mit den aktuellen Verhandlungen seit 2016 eingeleitet sei. Nach zunächst bloß intergouvernementalen Vereinbarungen, dann der Schaffung von Sekundärrecht, der Richtlinien, die sich 2015 und 2016 nicht bewährt hätten, komme es jetzt zum nächsten logischen Schritt, dass die EU das Europäische Asylrechtssystem stärker in die eigene Hand nehme. Die Regelungskompetenz der EU werde gestärkt, indem man nun von Richtlinien zu Verordnungen käme. Der Gestaltungsraum der Mitgliedstaaten werde kleiner, aber damit sei das letzte Wort nicht gesprochen. Man müsse sich die Entwicklungen anschauen und in fünf, sechs, sieben Jahren überprüfen. Die Befürchtung eines Systemwechsels kann Professor Kau nicht nachvollziehen. Die Instrumente Sichere Herkunfts- und Drittstaaten existierten wie das Kriterium des Erststaats schon seit Jahrzehnten. Nach 2005 und 2013 komme es zu einer dritten Festsetzung von Sekundärrechtsakten, was Kontinuität darstelle. Eine Verschärfung der Regelungen kann Kau nicht erkennen. Zudem müsse man über die neue Verordnung hinausschauen und auch die angedachten weiteren Richtlinien und Verordnungen anschauen. Das alles bilde ein Gesamtpaket. Eine isolierte Betrachtung bloß einer Verordnung sei, wie wenn man sich ein Tischbein anschaue und sage, darauf könne kein Tisch stehen. Es sei folglich zu berücksichtigen, dass es neben der Asylverfahrensverordnung weitere Akte gebe, weitere Richtlinien und Überarbeitungen.

Dass sich das neue GEAS außerhalb der Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts bewegt empfindet Professor Kau nicht als gravierende Einschränkung. Dies sei nur unzulässig, wenn kein „wesentlich vergleichbarer Grundrechtsschutz“ gewährleistet werde. Das könne er nicht erkennen. Das Bundesverfassungsgericht werde die Kompetenzverlagerung vielleicht prüfen. Ein Unterschied im individuellen Rechtsschutz sei, wenn überhaupt, nur sehr gradueller Natur. Die gerichtlich festgelegten Hürden seien so hoch, dass eine ultra vires-Kontrolle wohl nicht zu einer Ablehnung der Asylverfahrensverordnung führen werde.

  1. Gerald Knaus, European Stability Initiative ESI, Berlin

„Wir brauchen ein humanes, effizientes und mehrheitsfähiges System“, so der Leitsatz von Gerald Knaus. Ein solches hätte Europa in den letzten 20 Jahren aber nicht gehabt. Die nun vorliegenden Vorschläge würden die Probleme nicht lösen können. Hauptgrund sei, dass noch immer keine realistische europäische Debatte stattfinde. Ohne Italien, das mit einer Lega-Regierung möglicherweise in einer vollkommen neuen Situation sei, lasse sich kein Brüsseler Beschluss wie die Dublin-VO umsetzen. Von 110.000 Anträgen auf Überstellung nach Italien habe das Land im vergangenen Jahr 8.000 Personen aufgenommen. Warum solle sich das Verhalten von Griechenland und Italien ändern? Es gebe Hilflosigkeit in Griechenland, die Situation auf den Ägäis-Inseln sei katastrophal. Die Zahl der Boote nehme zu. Letzte Woche sei er in Ungarn gewesen, wo Menschenrechtsaktivist*innen kriminalisiert würden. Sämtliche Standards würden dort ausgehöhlt und ignoriert. Ohne die Interessen dieser Staaten zu berücksichtigen, werde nichts funktionieren. Das sei ein großes Problem für Deutschland.

Knaus betont, dass es generell schwierig sei, Asylsuchende zu verschieben. Das gelte auch für Abschiebungen in die Herkunftsstaaten. Mehr als die Hälfte aller Personen auf den Booten käme aus sechs westafrikanischen Staaten. Die Betroffenen hätten geringe Anerkennungsquoten. Über 90 % bekämen keinen Schutzstatus zugesprochen. 100.000 nach Italien Gekommenen stünden aber nur 250 Abgeschobene gegenüber. Wer nach Griechenland oder Italien komme, bleibe dort also über Jahre in der EU. Die Länder seien nicht in der Lage, Abkommen mit Drittstaaten abzuschließen oder sie zu erfüllen. In der zweiten Jahreshälfte seien vergangenes Jahr lediglich 40 Leute von Griechenland in die Türkei gebracht worden. Wir würden die Debatte um sichere Drittstaaten kennen, aber tatsächlich werde kaum jemand zurückgeschickt.

Knaus schlussfolgert, dass es eine Debatte brauche, die die Interessen aller Beteiligten ernst nehme. Es müssten Ressourcen eingesetzt werden für eine schnelle Abwicklung von Asylverfahren ohne Qualitätsverlust. Einzelne Mitarbeiter*innen in Italien würden durchschnittlich fünf Entscheidungen pro Tag treffen. Da könne von Qualität kaum gesprochen werden. Wie in den Niederlanden müsse das Verfahren in zwei Monaten inklusive Berufungsinstanz durchzuführen seien. Es brauche neben diesen schnellen Entscheidungen Abkommen mit Herkunftsländern, die nach einem festgelegten Stichtag jede danach kommende Person zurücknehmen. Dann würden die Zahlen von Booten dramatisch einbrechen.

  1. Professorin Anna Lübbe, Öffentliches Recht und ADR, Hochschule Fulda

Professorin Lübbe ist überzeugt, dass Systeme der Allokation der Flüchtlingsverantwortung nur im Einklang mit den Zuordnungsinteressen der Betroffenen möglich seien. Dies sei kein Plädoyer für eine freie Asylwahl. Es gebe andere Konzepte der Freiwilligkeit und Kooperation, siehe das Gutachten des Sachverständigenrats von 2017, oder auch die Vorschläge von Francesco Maiani (siehe zum Beispiel hier). Professorin Lübbe geht aber davon aus, dass „wir wohl das bekommen, was entschieden wurde“. Sie beschränke sich daher auf wenige Aspekte, bei denen möglicherweise noch etwas zu machen sei.

Professorin Lübbe führt aus, dass die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) nicht nur das Refoulement-Verbot und die Flüchtlingsdefinition beinhalte, sondern auch Statusrechte. Die GFK ziele auf Abhilfe einer prekären Situation der Schwebe, wenn für den Flüchtling ansonsten kein Ort für ortsübliche Rechte zu finden sei. Mit der zeitlichen Verfestigung in den Aufnahmestaat solle zugleich die Inklusion stattfinden und die betroffene Person sozial eingebunden, nicht abgesondert, werden. Die Statusrechte seien weitgehend Gleichbehandlungsrechte. Diese Zielrichtung der GFK müsse insbesondere bei Auslegungen berücksichtigt werden. Daraus folge, dass bei einer Überführung von Betroffenen aus dem Inland in andere Staaten dort ein Inklusionssystem bestehen müsse, das über die Minimalversorgung hinausgeht. Die Statusrechte der GFK würden sonst praktisch unwirksam. Die GFK-Standards könnten ergänzt, aber nicht ersetzt werden.

Die Asylverfahrensrichtlinie sehe eine erforderliche Verbindung zum „sicheren Drittstaat“ vor, so „dass es aufgrund dieser Verbindung vernünftig erscheint, dass diese Person sich in diesen Staat begibt“, Art. 38 Abs. 2 lit c RL/2013/EU. Laut Professorin Lübbe erfordere dies mehr als einen bloßen Transit durch das Land. Dieses Prinzip sei human, solidarisch und solle nicht aufgegeben werden. Schutzsuchende wöllten oft zu bereits bestehenden Verbindungen. Dies zu berücksichtigen, vermindere Probleme mit der Zwangsverordnung, wie beispielsweise Wiederkehr oder Abwanderung in die Illegalität. Die Staaten müssten daher an einer Stärkung der Verbindungsorientierung interessiert sein. Dies bedeute leichtere Integration. Beschränke man die Verbindungsklausel auf den Transit, dann verliere sie ihre Bedeutung. Die Verbindung zum Drittstaat müsse stärker sein als die Verbindung zu Europa. Ansonsten sei eine eventuelle Einspeisung in das Dublin-System sinnvoller als eine Abschiebung in einen afrikanischen Drittstaat. Das bisher geltende Dublin-System mit Zwang und Druck sei „verrückt“ und erziele kaum Umverteilungseffekte. Es sei ein Zwangsumordnungssystem mit menschenrechtlichen Grenzen. Das Ineffizienzproblem sei nicht lösbar mit einem Abbau des Rechtsschutzes. In der Asylverfahrensverordnung müssten Handlungsspielräume für die Mitgliedstaaten verbleiben.

  1. Klaus Ritgen, Deutscher Landkreistag, Berlin

Herr Dr. Ritgen weist darauf hin, dass Städte, Landkreise und Gemeinden die Hauptlast der Flucht trügen. Dies sei eine Daueraufgabe mit nicht allzu schnellen Erfolgen. Die Kommunen seien in organisatorischer Verantwortung. Die Leistungskraft der Migrationszentren könne durch verwaltungsmäßige Besserorganisation kaum mehr gesteigert werden. Daraus sei nicht der Schluss zu ziehen, dass es so weiter gehen könne und „wir mit ähnlichen Zahlen wieder fertig werden würden.“ Es gebe Hinweise auf Kapazitätsgrenzen, zum Beispiel erklärten Kommunen vermehrt, keine Asylsuchenden mehr aufzunehmen. Dies entscheide keine Kommune leichtfertig. Es gebe Hinweise, dass auch in ländlichen Räumen geeigneter Wohnraum fehle. Dann müssten Sammelunterkünfte genutzt werden. Wie ein Brennglas sei das Integrationskurssystem, in dem die Erfolgsquote dramatisch zurückgegangen sei. Es gebe viele Analphabeten, die teils allenfalls rudimentär Deutschkenntnisse erlangen könnten. Die Integrationsfähigkeit der Gesellschaft stoße an Grenzen. Es müsse daher um eine dauerhafte Begrenzung der Fluchtmigration gehen. Fluchtursachen müssten wirksam bekämpft werden. In Anerkennung der völkerrechtlichen Verpflichtungen dürften aber nur Schutzbedürftige aufgenommen werden, weshalb Herr Dr. Ritgen die Konzepte der sicheren Dritt- und Herkunftsstaaten begrüßt. Es müsse eine gleichmäßige Verteilung der Flüchtlinge vorgesehen werden. Im Gegenzug müsse es überall in Europa die Chance auf ein faires Verfahren geben. Ein Zuordnungsverfahren sei dabei unvermeidbar. Auch negative Anreize seien hierbei in Ordnung, zum Beispiel eine Kürzung der Sozialleistungen. Es sei aber auch ein europaweiter Konsens über die konsequente Durchsetzung der Regeln erforderlich.

  1. Katharina Stamm, Zentrum für Migration und Soziales, Diakonie Deutschland, Berlin

Frau Stamm betont die Erfahrung des evangelischen Wohlfahrtsverbands, der täglich hunderte Asylsuchende berate. Sie begrüße grundsätzlich die Vorhaben von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und DIE LINKE, dem Absprechen von Schutz entgegenzuwirken. Das Drittstaatskonzept sei problematisch, die Verschärfung des Dublin-Systems sehe sie kritisch.

Eine stärkere Verlagerung des Flüchtlingsschutzes außerhalb der EU sei nicht angezeigt. Die Türkei habe fünf Millionen Menschen aufgenommen, mehr als die gesamte EU zusammen. In den Anrainerstaaten gehe ein Großteil der Kinder nicht zur Schule. Dieser Last werde außerhalb Europas bewältigt.

Frau Stamm hält den Ansatz der Durchführung von Asylverfahren an den Grenzen für verfehlt. Im Koalitionsvertrag sei dies aber so angelegt. Das Hotspot-System gelte bereits als gescheitert, wie auch Gerald Knaus hier aufgezeigt habe. Die „ägäischen Verhältnisse“ seien unerträglich. Die Hotspots böten keine Infrastruktur, die Verfahren dauerten Monate bis Jahre. Es handele sich um stark belastete Regionen und Staaten. Diese Länder zusätzlich zu Vorprüfungen zur Bestimmung eines zuständigen Mitgliedstaats inklusive Rechtsmittelverfahren zu verpflichten, sei weder fair noch solidarisch. Es sei auch schlicht nicht durchführbar.

Die Dublin-Überstellungsfristen sollten laut den aktuellen Plänen gestrichen werden. Im Jahr 2017 sei Deutschland in rund 38.000 Fällen durch Fristablauf oder Selbstannahme für die Asylverfahren der Betroffenen zuständig geworden. „Refugees in Orbit“ könnten nach den neuen Regeln ein Massenphänomen werden. Verfahren zur Zuständigkeitsbestimmung könnten sich ewig hinziehen. Ungarn und Griechenland zum Beispiel nähmen schlicht keine Menschen auf.

Im Entwurf sei ferner vorgesehen, dass es starke Sanktionen bei Weiterwanderung gebe, die medizinische Versorgung werde auf ein Minimum beschränkt. Das sei mit Verfassungsrecht nicht vereinbar. Die Devise „Bisschen Hunger, dann gehen die schon“, könne es nicht sein. Mit Sanktionen habe man keinen Erfolg, wenn keine Perspektive gesehen werde. Man müsse andere Perspektiven für Menschen schaffen, die sich einer Weiterwanderung verweigerten. Die derzeitige Diskussion um eine Absenkung der Standards auf ein völkerrechtliches Minimum sei verfehlt und ein fatales Signal an die Länder, die tatsächlich den größten Teil der Flüchtlingsaufnahme stemmen müssten.

  1. Professor Thym, Fachbereich Rechtswissenschaften, Universität Konstanz

Auch laut Professor Thym funktioniert das Dublin-System nicht. Dies liegt seines Erachtens an Sekundärmigration und einem „kalten Boykott“ an den Außengrenzen. Die Verfolgung eines quotenbasierten Ausgleichs sei deshalb richtig. Die Kommission wolle den Anspruch auf Leistungen nach einer Weiterwanderung abschaffen. Es dürfe kein zweites Asylverfahren geben. „Refugees in Orbit“ entstünden so nicht, weil es zu keiner Unzuständigkeit komme. Das Dublin-Verfahren lege nur fest, wo das Asylverfahren zu durchlaufen sei. Eine stabile Zuständigkeit sei positiv.

Die Verknüpfung mit dem Sozialrecht bezeichnet Professor Thym als „Achillesferse“ des europäischen Asylsystems. Es gebe unterschiedliche Standards in den Staaten. Die Formulierung der Kürzungen auf ein „Mindestniveau“ sei vage. Er sei gespannt, ob das in Deutschland zu einer Fortführung der Anwendung des Asylbewerberleistungsgesetzes führe oder man zum Beispiel Hartz 4 generell verweigere, wie bei EU-Bürgern. Möglicherweise sei letzteres verfassungskonform. Das allein verhindere zwar nicht die Sekundärmigration, aber sei ein Steuerungsinstrument. Das Asylsystem werde eine weitere Krise erleben, wenn die Sekundärmigration nicht gestoppt werde. Die Politik könne über die Menschenechte hinausgehen. An den Hotspots sei das schwerer zu realisieren. Die EU-Organe könnten überobligatorische Bestimmungen abbauen. Die Drittstaatsklauseln berührten im Übrigen nicht das Refoulement-Verbot, das weiterhin gewährleistet sein müsse.

Laut Professor Thym könne das Verbindungsprinzip abgeschafft werden, weil es völkerrechtlich nicht vorgeschrieben sei. Eine Überstellung könne aber nur erfolgen, wenn gewisse Anforderungen erfüllt würden und der Drittstaat zur Aufnahme bereit sei. Die Lebensbedingungen müssten geprüft und Grundrechte damit gewahrt werden.

 

Auf die Darstellung der zwei anschließenden Fragerunden wird an dieser Stelle verzichtet und stattdessen auf das zu erscheinende Verlaufsprotokoll des Innenausschusses zur Anhörung verwiesen.

Marie-Elisabeth-Lüders-Haus, Saal 3.101 (Anhörungssaal)